Contratos menores en la Ley N.° 32069 y su Reglamento: qué son, cómo se tramitan y qué reglas los rigen.

Este dato no es menor. El contrato menor aparece en la Ley dentro de las Modalidades de la Contratación Pública Eficiente, lo que revela que su simplificación no supone ausencia de control, sino una forma particular de contratar dentro del propio régimen general. Por ello, leer esta figura únicamente desde el tope económico o desde la ausencia de procedimiento de selección resulta insuficiente.

En este artículo explicamos qué son los contratos menores en la Ley N.° 32069, cómo se articulan con el Reglamento, cuál es el papel de la DEC y del área usuaria, cómo opera la Pladicop y qué reglas rigen su ejecución, las controversias y las infracciones aplicables.

El contrato menor como modalidad de contratación pública eficiente

El primer punto que debe tenerse claro es que el contrato menor no está fuera del ámbito de la Ley N.° 32069. El numeral 3.1 del artículo 3 de la Ley dispone expresamente que esta es aplicable para la contratación de bienes, servicios y obras siempre que las entidades contratantes asuman el pago con fondos públicos, y añade de manera específica que los contratos menores se rigen por ella. Esta precisión es fundamental porque impide tratarlos como contrataciones ajenas al sistema general de contratación pública.

Además, la ubicación sistemática del artículo 34 de la Ley resulta especialmente reveladora. La figura no aparece como excepción dispersa, sino dentro de las Modalidades de la Contratación Pública Eficiente. Esa ubicación normativa permite entender que el contrato menor es una modalidad reconocida por la propia arquitectura de la Ley, con una lógica de simplificación orientada a la eficiencia, pero sin desprenderse de los principios, controles y finalidades del régimen general.

Sobre esa base, el numeral 34.1 del artículo 34 de la Ley establece la regla central: se consideran contratos menores aquellos celebrados por las entidades contratantes cuyos montos sean iguales o inferiores a ocho Unidades Impositivas Tributarias vigentes al momento de la contratación y que no requieren procedimientos de selección para su contratación. Sin embargo, la misma disposición añade de inmediato que los contratos menores se encuentran sujetos a la supervisión del OECE. Por tanto, la dispensa de procedimiento de selección no equivale a una dispensa de control.

Esta lectura se refuerza con el numeral 226.1 del artículo 226 del Reglamento, que dispone que las entidades contratantes realizan contratos menores conforme a las disposiciones del respectivo capítulo y que, en lo no regulado en él, pueden establecer los procedimientos necesarios para su contratación, así como las condiciones o mecanismos que garanticen la transparencia, valor por dinero, simplificación y celeridad de su trámite. Por ello, la flexibilidad del contrato menor no puede confundirse con informalidad ni con ausencia de reglas.

Qué caracteriza realmente al contrato menor en la nueva regulación

Si se mira únicamente el tope de ocho UIT, se corre el riesgo de reducir el análisis del contrato menor a una cuestión cuantitativa. Pero la estructura normativa muestra algo más complejo. En realidad, lo que distingue al contrato menor es que simplifica el acceso a la contratación, al no exigir un procedimiento de selección, pero mantiene exigencias materiales relacionadas con la programación, el requerimiento, la intervención de la DEC, la trazabilidad de las actuaciones y la supervisión posterior.

Esta idea se aprecia mejor al leer conjuntamente el numeral 34.1 del artículo 34 de la Ley y el numeral 226.1 del artículo 226 del Reglamento. Este último reconoce un margen de organización interna, pero no una libertad vacía o desordenada. La entidad puede ordenar su tramitación en aquello que no se encuentre expresamente desarrollado, pero siempre dentro de parámetros finalistas claramente definidos: transparencia, valor por dinero, simplificación y celeridad.

Dicho de otra manera, la flexibilidad del contrato menor no autoriza a prescindir de la lógica del sistema. La entidad puede ordenar su tramitación interna en lo no desarrollado expresamente, pero solo dentro de los límites fijados por la propia normativa. Por ello, el contrato menor no debe entenderse como una compra informal, sino como una modalidad simplificada con un marco jurídico propio.

El rol de la DEC y del área usuaria en la formación del contrato menor

Uno de los aspectos más relevantes del nuevo régimen es que el contrato menor ya no puede explicarse solo desde la relación entre el área usuaria y el proveedor. La DEC adquiere una intervención real desde la fase preparatoria. Esto se desprende, en primer término, del numeral 14.2 del artículo 14 del Reglamento, que atribuye a la DEC, entre otras funciones, registrar y publicar oportunamente en la Pladicop los actos y actuaciones del proceso de contratación, participar en la elaboración y revisión de los documentos técnicos en lo referido al cumplimiento de la normativa de contratación pública, verificar la programación de la necesidad, revisar la existencia de fichas técnicas, homologación y disponibilidad en almacén, elaborar la estrategia de contratación, realizar la interacción con el mercado cuando corresponda, monitorear la ejecución contractual y revisar la conformidad emitida por el área usuaria desde el ángulo del cumplimiento de la normativa de contratación pública.

En los contratos menores, esa función general se concreta especialmente a través de los artículos 226, 227, 228 y 229 del Reglamento. El numeral 227.1 del artículo 227 del Reglamento dispone que el área usuaria elabora el requerimiento de conformidad con el artículo 46 de la Ley, bajo un enfoque de valor por dinero, y lo remite a la DEC. La misma disposición agrega que la necesidad contenida en el requerimiento debe estar incluida en el Cuadro Multianual de Necesidades aprobado para el ejercicio fiscal y sus modificatorias. De esta manera, el contrato menor ya no puede verse como una contratación meramente reactiva o desconectada de la programación.

A partir de allí, el numeral 227.2 del artículo 227 del Reglamento asigna a la DEC una función especialmente intensa. Esta disposición establece que la DEC verifica que el requerimiento cumpla las disposiciones y principios de la Ley y, de ser el caso, propone mejoras considerando sus funciones, pudiendo incluso modificar directamente su contenido, para lo cual solicita al área usuaria la no objeción al requerimiento modificado antes de solicitar cotizaciones. El área usuaria puede objetar de manera sustentada la modificación cuando no satisfaga su necesidad. Esta regla demuestra que la DEC no se limita a tramitar un documento ya cerrado, sino que interviene activamente en su revisión desde la perspectiva del cumplimiento normativo.

Luego, el numeral 227.3 del artículo 227 del Reglamento dispone que la DEC verifica si el requerimiento se encuentra incluido en una ficha de homologación o en una ficha técnica, supuesto en el cual el requerimiento recoge las características técnicas ya definidas. A su vez, el numeral 227.4 del artículo 227 del Reglamento establece que, en el caso de bienes, la DEC verifica que no se cuenta con existencias disponibles en el almacén o con bienes muebles patrimoniales sin asignar que puedan atender la necesidad del área usuaria. Finalmente, el numeral 227.5 del artículo 227 del Reglamento señala que el requerimiento incluye las cláusulas indicadas en el artículo 60 de la Ley.

Todo ello permite extraer una conclusión importante: en el contrato menor, el área usuaria mantiene la responsabilidad sobre la necesidad y su contenido técnico, pero la DEC interviene para asegurar que esa necesidad se exprese y tramite dentro del marco de la normativa de contratación pública. La contratación menor, por tanto, no es solo un asunto de rapidez, sino también de diseño correcto del requerimiento.

Cómo se tramita un contrato menor según el Reglamento

Una vez elaborado y revisado el requerimiento, el Reglamento ordena una secuencia de tramitación bastante concreta. El numeral 228.1 del artículo 228 del Reglamento señala que el requerimiento formulado por el área usuaria en coordinación con la DEC se registra en la Pladicop. Esta primera regla ya muestra que la trazabilidad del contrato menor no comienza al final, sino desde su propia configuración.

Después, el numeral 228.2 del artículo 228 del Reglamento dispone que la DEC, a través de la Pladicop, solicita y recibe cotizaciones de proveedores que cuenten con inscripción vigente en el Registro Nacional de Proveedores y pertenezcan al rubro del objeto de la contratación, y selecciona una oferta que cumpla con el requerimiento conforme al principio del valor por dinero. Este punto merece atención, porque el Reglamento no presenta la selección del proveedor como una simple búsqueda del precio más bajo, sino como una decisión alineada con el principio del valor por dinero.

Solo una vez seleccionado el proveedor, el numeral 228.3 del artículo 228 del Reglamento indica que se gestiona la certificación de crédito presupuestario y/o la previsión presupuestaria. Seguidamente, el numeral 228.4 del artículo 228 del Reglamento establece que el contrato menor se perfecciona con la notificación de una orden de compra o de servicio al proveedor seleccionado a través de la Pladicop, o con la suscripción de un contrato que se publica en la Pladicop. La misma disposición añade que el requerimiento forma parte del contrato menor y precisa que, si la prestación supera el año fiscal, el perfeccionamiento se realiza mediante la suscripción de un contrato.

Esta última precisión es importante porque confirma que el contrato menor no siempre se agota en una orden de compra o de servicio. Dependiendo de la naturaleza temporal de la prestación, puede exigir un contrato formalmente suscrito. Finalmente, el numeral 228.5 del artículo 228 del Reglamento señala que el plazo de ejecución del contrato menor inicia de acuerdo con lo establecido en el requerimiento y, en su defecto, al día siguiente de notificada la orden de compra o de servicio o de suscrito el contrato, según corresponda.

Visto en conjunto, el itinerario reglamentario es bastante claro: el contrato menor se construye sobre un requerimiento programado y revisado, se registra en la plataforma, se cotiza con proveedores habilitados, se selecciona una oferta bajo valor por dinero, se asegura respaldo presupuestal y luego se perfecciona de la forma prevista por la norma. Esa secuencia revela una modalidad simplificada, pero no improvisada.

La Pladicop y la trazabilidad del contrato menor

La trazabilidad constituye uno de los rasgos más notorios del nuevo régimen. El numeral 34.2 del artículo 34 de la Ley establece que las entidades contratantes publican en la Pladicop la información referida a los contratos menores y que esta debe garantizar la trazabilidad de las operaciones, salvaguardando la flexibilidad de dicha modalidad de contratación, de acuerdo con las disposiciones del Reglamento. La Ley, por tanto, no solo exige publicidad, sino que vincula el registro con una finalidad concreta: dejar rastro verificable de la contratación.

Esa lógica es desarrollada por el numeral 226.2 del artículo 226 del Reglamento, según el cual las entidades contratantes, a través de la DEC, están obligadas a registrar en la Pladicop la información de los contratos menores desde las actuaciones preparatorias hasta la ejecución del último pago. Esta regla amplía significativamente el alcance del control, ya que la trazabilidad no se limita a la contratación del proveedor, sino que comprende todo el ciclo contractual.

El modelo se refuerza aún más con los numerales 256.1 del artículo 256 y 257.1 del artículo 257 del Reglamento. El primero define la Pladicop como el conjunto de herramientas digitales que permiten la gestión e integración de la información sobre contrataciones en el ámbito del Sistema Nacional de Abastecimiento, e incluye dentro de ella la plataforma de contratos menores. El segundo dispone que los actos y procedimientos de los contratos menores y aquellos correspondientes a las tres fases del proceso de contratación dentro del ámbito de aplicación de la Ley y el Reglamento se llevan a cabo a través de la Pladicop y tienen la misma validez y eficacia que las actuaciones y actos realizados por medios físicos tradicionales, sustituyéndolos para todos los efectos legales.

Esta última disposición es especialmente importante porque muestra que la Pladicop no cumple una función meramente informativa o de transparencia pasiva. También es soporte de gestión, de perfeccionamiento, de notificación y de eficacia jurídica. De allí que el tránsito hacia la plataforma no deba leerse como un simple ajuste tecnológico, sino como una transformación del modo en que se documenta y valida la contratación pública.

Ahora bien, esta explicación debe hacerse con una precisión indispensable. La Decimoséptima Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento establece que la obligatoriedad del uso de la Plataforma de Contratos Menores de la Pladicop es progresiva y que la Dirección General de Abastecimiento determina, mediante resolución directoral, las entidades contratantes y la fecha a partir de la cual se encuentran obligadas a utilizarla. Mientras ello no ocurra, las entidades gestionan los contratos menores mediante los medios físicos y digitales a su disposición, conforme a las disposiciones del Capítulo I del Título VI del Reglamento.

En consecuencia, la regulación debe leerse de manera integral: existe una regla general de gestión y validez jurídica a través de la Pladicop, pero la exigibilidad específica del uso de la Plataforma de Contratos Menores se implementa de manera progresiva. Por ello, no hay contradicción entre la centralidad que la normativa asigna a la Pladicop y la previsión transitoria que permite una aplicación por etapas de dicha herramienta en materia de contratos menores.

La ejecución contractual en los contratos menores también tiene reglas propias

Otro error frecuente consiste en pensar que el contrato menor concluye, en términos prácticos, con la elección del proveedor y la emisión de la orden correspondiente. El artículo 229 del Reglamento demuestra que no es así. El numeral 229.1 del artículo 229 del Reglamento establece que las partes pueden acordar modificaciones al contrato menor, siempre que estas permitan alcanzar su finalidad de manera oportuna y eficiente y no aumenten el monto ni desnaturalicen el requerimiento. Además, la modificación se perfecciona mediante un acta suscrita por ambas partes que se registra en la Pladicop.

La regla general de esta disposición es clara: la modificación es posible, pero no ilimitada. La norma admite ajustes que permitan cumplir mejor la finalidad del contrato menor, siempre que no se conviertan en una vía para alterar sustancialmente lo que fue requerido ni para incrementar el monto contractual. Es decir, la modificación existe como mecanismo funcional, no como autorización para rehacer el objeto de la contratación.

A continuación, el numeral 229.2 del artículo 229 del Reglamento dispone que la entidad contratante puede establecer penalidades en el contrato menor y que la suma de la aplicación de las penalidades por mora y de otras penalidades no puede exceder el diez por ciento del monto del entregable correspondiente. Luego, el numeral 229.3 del artículo 229 del Reglamento señala que la entidad contratante establece en el requerimiento las causales de resolución del contrato menor, y precisa que la resolución se notifica a través de la Pladicop acompañada del respectivo sustento. Además, cuando la resolución se sustenta en incumplimiento del contratista, la entidad debe haber otorgado previamente un plazo de subsanación, salvo que el incumplimiento no pueda ser revertido.

Finalmente, el numeral 229.4 del artículo 229 del Reglamento establece que la recepción y conformidad se realiza de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 144 del Reglamento, mientras que el pago se realiza conforme al artículo 67 de la Ley. La misma disposición añade que la constancia de prestación se emite conforme al artículo 124 del Reglamento. Esta parte final es valiosa porque revela que la contratación menor no tiene una ejecución jurídicamente irrelevante. También aquí existen reglas de cumplimiento, verificación y documentación.

En suma, la contratación menor no termina en la identificación del proveedor. También cuenta con una fase de ejecución sometida a reglas específicas sobre modificaciones, penalidades, resolución, recepción, conformidad, pago y constancia de prestación. Esto confirma, una vez más, que no se trata de una contratación informal, sino de una modalidad simplificada con estructura contractual real.

Supervisión del OECE, infracciones, controversias y actos no impugnables

El control del contrato menor no depende de un único mecanismo. Por un lado, el numeral 34.1 del artículo 34 de la Ley establece expresamente que los contratos menores se encuentran sujetos a la supervisión del OECE. Esta regla debe leerse conjuntamente con el literal b) del numeral 11.3 del artículo 11 de la Ley, que atribuye al OECE la función de supervisar de forma selectiva o aleatoria, incluso a pedido de parte, la gestión de los procesos de contratación, incluyendo los contratos menores. Así, la propia Ley deja claro que la reducción del trámite no elimina la posibilidad de control institucional.

Por otro lado, el régimen sancionador también alcanza a esta modalidad, aunque no de manera íntegra. El numeral 87.2 del artículo 87 de la Ley dispone que, para los contratos menores, solo son aplicables las infracciones previstas en los literales d), e), i), j), l) y m) del numeral 87.1 del artículo 87 de la Ley. Esto significa que no todas las infracciones del régimen general alcanzan al contrato menor, sino únicamente aquellas que la propia Ley extiende de manera expresa a esta modalidad.

En ese marco, en contratos menores sí pueden presentarse responsabilidades administrativas relevantes, por ejemplo, por negarse injustificadamente a cumplir obligaciones derivadas del contrato que deban ejecutarse con posterioridad al pago, por suscribir contratos sin contar con inscripción vigente en el Registro Nacional de Proveedores, por contratar con el Estado estando impedido, por ocasionar que la entidad contratante resuelva el contrato, por presentar información inexacta o por presentar documentos falsos o adulterados.

En materia de controversias, la regla especial aparece en el numeral 81.3 del artículo 81 de la Ley, que establece que, en el caso de contratos menores, las partes pactan la conciliación como mecanismo de solución de controversias. Esta previsión es desarrollada por el numeral 330.1 del artículo 330 del Reglamento, según el cual todas las controversias que surjan entre las partes sobre la validez, nulidad, interpretación, ejecución, terminación o eficacia de los contratos menores se resuelven mediante conciliación, conforme a lo dispuesto en el numeral 81.3 del artículo 81 de la Ley. Se trata, por tanto, del mecanismo de solución de controversias previsto normativamente para esta modalidad contractual.

A ello se suma el numeral 330.2 del artículo 330 del Reglamento, que prevé la posibilidad de suspender el procedimiento conciliatorio cuando sea necesario contar con una resolución autoritativa para arribar a un acuerdo, pero reduce a quince días hábiles los plazos aplicables en el caso de las contrataciones menores. Luego, el numeral 330.3 del artículo 330 del Reglamento establece que la DEC, previa comunicación de la Procuraduría Pública o quien haga sus veces, registra en la Pladicop las actas de conciliación con acuerdo total o parcial o sin acuerdo, dentro del plazo de diez días hábiles de suscritas, bajo responsabilidad.

Finalmente, el literal b) del artículo 303 del Reglamento dispone que no son impugnables los actos y actuaciones realizados en los procesos de contratación de contratos menores. Esta regla debe explicarse con cuidado. No significa que la contratación menor quede inmune a toda revisión o control, sino que el diseño reglamentario excluye la vía impugnativa respecto de esos actos y actuaciones, sin perjuicio de la supervisión del OECE, de las responsabilidades administrativas que correspondan y del uso de la conciliación como mecanismo de solución de controversias.

Lo que realmente cambia en la práctica con este nuevo régimen

Leído en conjunto, el régimen de contratos menores de la Ley N.° 32069 y su Reglamento deja varias enseñanzas prácticas. La primera es que el contrato menor ya no puede gestionarse con una lógica puramente informal o centrada solo en la rapidez. Aunque continúa siendo una modalidad simplificada, ahora aparece con mucha mayor claridad conectado a la programación de necesidades, a la revisión del requerimiento, a la trazabilidad de las actuaciones y a la intervención de la DEC a lo largo del ciclo contractual.

La segunda es que el requerimiento adquiere un peso decisivo. Como el numeral 228.4 del artículo 228 del Reglamento establece que el requerimiento forma parte del contrato menor, un requerimiento deficiente ya no afecta únicamente la fase de actuaciones preparatorias, sino el propio contenido contractual que luego servirá de base para la cotización, la ejecución, la conformidad y eventualmente las controversias.

La tercera es que la DEC no cumple solo una función de trámite. El Reglamento le atribuye funciones de revisión normativa, mejora del requerimiento, verificación de programación, solicitud de cotizaciones, monitoreo de ejecución y revisión de la conformidad. Esta presencia más intensa obliga a las entidades a ordenar mejor la relación entre la DEC y el área usuaria, diferenciando con claridad la responsabilidad por la necesidad técnica y la responsabilidad por el cumplimiento de la normativa de contratación pública.

La cuarta es que la Pladicop se convierte en un eje de gobernanza contractual. Su importancia no radica solo en publicar información, sino en dotar de trazabilidad, soporte documental y eficacia jurídica a los actos del contrato menor. Incluso allí donde la obligatoriedad de la Plataforma de Contratos Menores aún no se encuentre plenamente implementada para determinada entidad, la orientación del régimen es inequívoca: avanzar hacia una gestión trazable, registrable y verificable.

Por último, la ejecución contractual del contrato menor debe dejar de subestimarse. La existencia de reglas sobre modificaciones, penalidades, resolución, recepción, conformidad, pago, constancia de prestación y conciliación demuestra que esta modalidad no termina con la compra o con la emisión de una orden. También exige una administración contractual ordenada y jurídicamente consistente hasta el último pago.

Conclusión

Los contratos menores en la Ley N.° 32069 no son una figura ajena al sistema, sino una modalidad con reglas propias. La Ley los ubica dentro de las Modalidades de la Contratación Pública Eficiente y confirma, en el numeral 3.1 del artículo 3 de la Ley, que se rigen por ella. El Reglamento, por su parte, desarrolla esa ubicación sistemática y convierte al contrato menor en una modalidad simplificada, pero claramente regulada.

Esto se aprecia en toda su secuencia: el requerimiento debe estar programado y ser revisado; la DEC interviene activamente; las actuaciones se registran en la Pladicop; la selección del proveedor responde al principio del valor por dinero; la ejecución contractual tiene reglas específicas; las controversias se resuelven por conciliación; y el OECE conserva facultades de supervisión. En consecuencia, el contrato menor no debe entenderse como un espacio sin control, sino como una forma particular de contratación pública que exige organización, trazabilidad y cumplimiento normativo.

Comprender bien esta figura resulta especialmente importante para las entidades contratantes, porque muchos de los problemas prácticos no surgen del monto de la contratación, sino de la falsa idea de que, por tratarse de una modalidad simplificada, puede gestionarse sin una estructura clara. La Ley y el Reglamento muestran exactamente lo contrario.

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