Compra pública de innovación (CPI) en la Ley N° 32069: qué es, cómo funciona y por qué representa una novedad en la contratación pública

Se trata de un cambio importante en la lógica tradicional de la contratación pública. En lugar de partir de una solución cerrada y predefinida, la entidad puede estructurar una contratación basada en necesidades, objetivos o funcionalidades concretas, dejando espacio para que el mercado proponga y desarrolle soluciones innovadoras soportadas en actividades de investigación y desarrollo. Por ello, la CPI exige reglas especiales sobre requerimiento, interacción con el mercado, evaluación, distribución de riesgos, propiedad intelectual, ejecución por hitos y seguimiento de resultados.

¿Qué es la Compra Pública de Innovación (CPI)?

La compra pública de innovación es el mecanismo mediante el cual una entidad contratante busca obtener una solución innovadora para atender una necesidad pública cuando esa solución no existe en el mercado o cuando requiere adaptaciones, ajustes o mejoras que incorporen elementos innovadores.

Así lo establece el numeral 38.1 del artículo 38 de la Ley N° 32069, al señalar que las entidades contratantes utilizan la CPI para la generación de soluciones innovadoras soportadas por actividades de investigación y desarrollo cuando la solución no esté disponible en el mercado o requiera adaptaciones, ajustes o mejoras que impliquen la incorporación de elementos innovadores.

El Reglamento desarrolla esta idea y precisa que la CPI parte de la identificación de una necesidad que requiere ser atendida, cuya solución no existe en el mercado o requiere ajustes o mejoras innovadoras, para lo cual la entidad, a través de un proceso de I+D (Investigación y desarrollo), busca adquirir una solución innovadora orientada a la obtención de bienes, servicios u obras.

En otras palabras, la CPI no consiste simplemente en comprar tecnología o adquirir algo nuevo en sentido coloquial. Su rasgo distintivo es que la contratación está conectada con un proceso de investigación y desarrollo destinado a generar, validar o perfeccionar una solución innovadora para un problema público concreto.

¿Por qué la CPI es una novedad importante en la Ley N° 32069?

La CPI constituye una novedad relevante porque introduce expresamente en la contratación pública una lógica distinta de abastecimiento. En el régimen tradicional, la entidad define una necesidad, identifica una solución existente en el mercado y luego contrata al proveedor que ofrezca la alternativa más conveniente. En la CPI, en cambio, la necesidad pública puede existir sin que la solución esté todavía disponible en el mercado o sin que las soluciones existentes resulten suficientes para atenderla.

Este cambio se refleja con claridad en el numeral 46.7 del artículo 46 de la Ley, que establece que, en el caso de la compra pública de innovación, es posible definir el requerimiento únicamente en atención a los objetivos o funcionalidades concretas que se pretenden satisfacer, de forma tal que los proveedores presenten ofertas con soluciones innovadoras.

Desde una perspectiva práctica, esto supone una transformación importante. La contratación pública deja de enfocarse exclusivamente en la adquisición de soluciones existentes y pasa a convertirse también en una herramienta para impulsar innovación, tanto en la provisión de servicios públicos como en el desarrollo del sector privado.

Asimismo, la propia Ley reconoce que la CPI conlleva la asunción de riesgos vinculados al proceso de innovación, el diseño de medidas de mitigación de dichos riesgos y la participación de distintos actores que pueden aportar a la identificación de soluciones, productos y servicios innovadores. Esto confirma que la CPI no es simplemente una modalidad más de contratación, sino un esquema especial que admite incertidumbre, experimentación controlada y participación técnica intensiva.

La CPI como procedimiento competitivo especial

La compra pública de innovación forma parte de los procedimientos competitivos. Esto es importante porque permite 8diferenciarla claramente de los supuestos no competitivos.

El numeral 54.2 del artículo 54 de la Ley dispone que las modalidades diferenciadas de los procedimientos de selección competitivos incluyen, entre otros, los procedimientos de selección de compra pública de innovación. Por tanto, la CPI no constituye una excepción a la competencia, sino una modalidad competitiva adaptada a objetos contractuales particularmente complejos, inciertos o especializados.

En consecuencia, la CPI no debe confundirse con la causal vinculada a bienes o servicios directamente utilizados en actividades de investigación, desarrollo e innovación dentro del régimen de procedimientos no competitivos. En efecto, el literal g) del numeral 55.1 del artículo 55 de la Ley permite la contratación directa de bienes y servicios directamente utilizados en actividades de investigación, desarrollo e innovación, en el ejercicio de las funciones de determinadas entidades públicas.

Sin embargo, el artículo 100, literal g), del Reglamento establece condiciones específicas para la configuración de este supuesto. La entidad debe verificar: i) que se trate de bienes o servicios directamente utilizados en actividades de I+D+i (Investigación, desarrollo e innovación), ii) que se encuentre en el nivel de ejecución del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (Sinacti), y iii) que cuente con la certificación emitida por los programas nacionales de ciencia, tecnología e innovación (Pronacti) o por el Concytec, según corresponda.

Además, el Reglamento precisa que dicha certificación constituye una autorización emitida a solicitud de la entidad contratante que ejecuta el proyecto y que mantiene vigencia durante su periodo de ejecución. Esto revela que no basta con afirmar que la contratación tiene alguna relación con innovación. La procedencia del supuesto no competitivo exige una conexión directa con actividades de I+D+i, la pertenencia institucional al nivel de ejecución del Sinacti y una certificación formal vigente.

Desde una perspectiva práctica, esta regulación confirma que la CPI y la contratación no competitiva para fines de I+D+i responden a lógicas distintas. La CPI es una modalidad de selección competitiva orientada a desarrollar o adquirir soluciones innovadoras para resolver una necesidad pública cuando el mercado no ofrece aún una respuesta suficiente. En cambio, el literal g) del artículo 100 del Reglamento regula una contratación directa excepcional de bienes o servicios directamente utilizados en actividades de I+D+i, bajo condiciones institucionales y materiales estrictamente delimitadas. Por ello, no corresponde tratarlas como figuras equivalentes ni intercambiables.

En otras palabras, no toda contratación vinculada con innovación constituye CPI, ni toda necesidad de investigación o desarrollo habilita automáticamente una compra pública de innovación. La elección entre una y otra figura depende de la finalidad concreta de la contratación, del tipo de necesidad pública a satisfacer y del régimen jurídico aplicable en cada caso.

¿Qué entidades pueden utilizar la compra pública de innovación?

El Reglamento delimita el universo de entidades habilitadas para contratar bajo esta modalidad. Conforme al numeral 247.2 del artículo 247, pueden hacerlo los Ministerios y sus organismos públicos, programas y proyectos adscritos, así como las universidades públicas.

Esta restricción no es menor. Revela que la normativa ha optado por introducir la CPI inicialmente en entidades con mayores capacidades institucionales o con funciones particularmente vinculadas a la formulación de políticas, la prestación de servicios públicos complejos, la investigación o la innovación.

Desde una perspectiva práctica, esta delimitación también sugiere que la CPI exige capacidades técnicas, de diseño contractual, de interacción con el mercado y de seguimiento que no necesariamente están presentes de manera homogénea en todas las entidades públicas.

¿Cómo se formula el requerimiento en la CPI?

Uno de los aspectos más innovadores de esta figura está en la forma de elaborar el requerimiento. Mientras que, como regla general, el artículo 46 de la Ley exige que el requerimiento exprese con claridad el bien, servicio u obra a contratar, preferentemente en función de desempeño y funcionalidad, en la CPI la regla se flexibiliza todavía más.

El artículo 46.7 de la Ley como se indicó precedentemente permite que el requerimiento se defina únicamente en atención a los objetivos o funcionalidades concretas que se pretenden satisfacer. El artículo numeral 248.1 del artículo 248 del Reglamento desarrolla esta idea y precisa que, en CPI, el requerimiento se define en base a la necesidad e incluye únicamente los objetivos o funcionalidades concretas que se pretenden satisfacer, con un nivel de detalle que permita a los proveedores ofrecer soluciones innovadoras para el problema público planteado, sin que sea necesario establecer especificaciones técnicas o términos de referencia detallados.

Este punto es central para comprender la lógica de la CPI. La entidad no define ex ante la solución cerrada, sino el problema, la necesidad o el resultado funcional que quiere alcanzar. A partir de allí, los proveedores compiten ofreciendo soluciones innovadoras posibles.

Desde una perspectiva práctica, este cambio obliga a la entidad a formular muy bien el problema público y los objetivos funcionales que busca satisfacer. Si la entidad define mal la necesidad o la formula de manera ambigua, la CPI puede perder dirección técnica o dificultar la evaluación de propuestas.

La interacción con el mercado en la CPI

La interacción con el mercado tiene en la CPI un papel particularmente importante. El numeral 248.2 del artículo 248 del Reglamento establece que en este tipo de contratación la interacción con el mercado es siempre mediante consulta avanzada e incluye de manera obligatoria la herramienta de difusión del requerimiento.

Su finalidad es investigar qué tipo de soluciones innovadoras puede ofrecer el mercado y acudir a fuentes de vigilancia tecnológica para determinar si la solución ya existe o no. Para ello, la DEC coordina con el área usuaria durante la interacción con el mercado.

Esto es lógico. Si la entidad parte de una necesidad cuya solución no está disponible o requiere innovación, resulta indispensable explorar previamente el estado del arte, las posibilidades tecnológicas, las capacidades del mercado y el nivel real de madurez de las soluciones potenciales.

En la práctica, esta etapa es determinante para evitar dos errores opuestos: diseñar una CPI cuando en realidad el mercado ya ofrece soluciones suficientes, o descartar una CPI sin advertir que sí existen posibilidades razonables de desarrollar una solución innovadora.

Modalidades de la compra pública de innovación: CPP y API

El Reglamento prevé que la CPI puede desarrollarse mediante dos modalidades: la Compra Pública Precomercial (CPP) y la Asociación para la Innovación (API).

Compra Pública Precomercial (CPP)

La CPP es la contratación de un bien o servicio que incluye como prestación la investigación y desarrollo con la finalidad de obtener una solución que no esté disponible en el mercado o requiera adaptaciones, ajustes o mejoras, para llegar a prototipos o primeros productos de prueba que respondan a la necesidad de la entidad.

La CPP puede establecer hitos conforme a la secuencia de los procesos de I+D (Investigación y desarrollo) que contemple la entidad. La validación en un entorno real dependerá de la naturaleza y complejidad de la solución y de la decisión del área usuaria. Además, la buena pro puede otorgarse a uno o más proveedores.

En la CPP solo se realiza la fase correspondiente a la I+D. La evaluación económica se realiza sobre 100 puntos, conforme a las bases estándar, y la buena pro puede adjudicarse a uno o más proveedores.

También aquí resulta aplicable la lógica de hitos, evaluación progresiva y terminación anticipada según resultados mínimos, de forma semejante a la API.

Desde una perspectiva práctica, la CPP está más orientada a la fase de desarrollo y prototipado de la solución innovadora, sin incorporar necesariamente una contratación posterior de la solución final como parte del mismo esquema. La diferencia central es que en la CPP no existe, dentro del mismo esquema, una segunda fase contractual orientada a contratar la solución innovadora final.

Desde una perspectiva práctica, la CPP está más orientada a la fase de desarrollo y prototipado de la solución innovadora, sin incorporar necesariamente una contratación posterior de la solución final como parte del mismo esquema.

Asociación para la Innovación (API)

La API, en cambio, integra dos fases: primero, la contratación del servicio de I+D (Investigación y desarrollo) y, luego, la contratación de la solución innovadora resultante.

En la primera fase se selecciona, contrata y ejecuta el servicio de I+D con uno o más proveedores adjudicados. En la segunda fase, la entidad contrata la solución innovadora resultante con uno de los proveedores que participaron en la primera fase y que haya obtenido el mejor resultado conforme a los objetivos, niveles de rendimiento y costos definidos en las bases.

La API es especialmente interesante porque permite articular dentro de un mismo diseño contractual tanto el desarrollo de la innovación como su posterior adquisición, siempre bajo reglas previamente establecidas.

El Reglamento incorpora reglas específicas para la estrategia de contratación en CPI. En la API, la cuantía incluye dos rubros: el costo del servicio de I+D (Investigación y desarrollo), para el cual se considera un mismo monto para cada proveedor potencialmente contratado, con un máximo de cinco proveedores; y un estimado del costo aproximado de la solución innovadora a contratar.

Asimismo, en la estrategia de contratación se determinan los hitos y los resultados mínimos para la I+D (Investigación y desarrollo), así como los criterios para la eventual contratación de la solución resultante.

Además, el expediente de contratación debe incluir un informe técnico adicional que sustente la necesidad de realizar una CPI.

Esto refuerza la idea de que la CPI exige una preparación mucho más sofisticada que una contratación convencional. La entidad debe definir desde el inicio cómo se dividirá el proceso de innovación, qué resultados mínimos espera, cómo medirá el avance, qué criterios utilizará para continuar o detener el proceso y bajo qué parámetros contratará eventualmente la solución final.

El Reglamento desarrolla con detalle la API. En la primera fase, la innovación puede adjudicarse a uno o varios proveedores. La evaluación económica, en esta etapa, se realiza únicamente respecto del costo del servicio de I+D (Investigación y desarrollo), mientras que el rubro correspondiente a la solución innovadora tiene un monto fijo y no es materia de calificación.

Los contratos deben indicar las actividades necesarias para alcanzar cada hito, sus resultados mínimos, la forma y plazos de evaluación y las cláusulas de terminación anticipada. Al final de cada hito, el área usuaria decide si corresponde continuar con el siguiente o resolver el contrato con uno o más contratistas, siempre que ello esté previsto contractualmente y se base en la evaluación de resultados mínimos y rigor técnico.

Esta es otra de las novedades relevantes de la CPI: la contratación incorpora una lógica escalonada, con decisiones sucesivas basadas en resultados, no una ejecución lineal e inmutable como en muchos contratos ordinarios.

Además, la terminación anticipada no genera indemnización a favor del proveedor, aunque sí obliga a pagar la contraprestación correspondiente por los hitos alcanzados que cuenten con conformidad.

Concluida la primera fase de la API, el jurado evalúa únicamente a los contratistas que alcanzaron el último hito, para determinar si lograron los resultados mínimos esperados y, de corresponder, otorgar la buena pro a uno de ellos conforme a los factores de evaluación previstos en las bases.

Ese contratista adjudicado continúa con la segunda fase, que consiste en la contratación de la solución innovadora.

Este diseño permite que la entidad no quede obligada a contratar una solución solo porque financió la fase de I+D. La contratación final depende de que los resultados realmente alcancen los estándares mínimos previstos y de que uno de los contratistas ofrezca el mejor resultado global conforme a los factores de evaluación establecidos.

Evaluadores en la CPI: jurado de expertos

La CPI es evaluada por un jurado de expertos con conocimiento sobre soluciones innovadoras y/o actividades de I+D (Investigación y desarrollo). El Reglamento precisa que este jurado participa desde la elaboración de la estrategia de contratación.

Este diseño es coherente con la complejidad de la figura. La evaluación de ofertas innovadoras no puede quedar librada únicamente a una revisión administrativa ordinaria. Requiere apreciación técnica especializada, capacidad de valorar innovación, comprensión del proceso de I+D (Investigación y desarrollo) y análisis de viabilidad de las soluciones propuestas.

Desde una perspectiva práctica, esto también supone que la entidad debe prestar especial atención a la conformación del jurado, a su perfil y a la calidad técnica de su participación desde etapas tempranas del proceso.

Fase de selección y ofertas en la CPI

La fase de selección de la CPP y de la API se realiza conforme a las bases estándar. Además, los postores pueden presentar sus ofertas finales en consorcio con otro participante que también haya intervenido en el diálogo competitivo.

Esto refleja que la CPI combina competencia con colaboración técnica. En ciertos casos, la mejor solución innovadora puede surgir de la articulación entre participantes que inicialmente concurren por separado y luego estructuran una oferta conjunta más sólida.

Propiedad intelectual en la CPI

El Reglamento establece que, tanto en la CPP como en la API, los derechos de propiedad intelectual se determinan en la etapa de diálogo competitivo, conforme a la normativa aplicable en materia de propiedad intelectual.

Este punto es particularmente importante. En la CPI, el resultado del contrato puede incluir desarrollos nuevos, prototipos, mejoras tecnológicas, diseños, procesos o soluciones con valor intelectual propio. Por ello, la distribución de derechos no puede dejarse para una fase posterior o resolverse de manera improvisada.

Desde una perspectiva práctica, esta definición temprana es clave para evitar controversias futuras sobre uso, explotación, transferencia o aprovechamiento de los resultados obtenidos.

Riesgo, responsabilidad y ausencia de resultado esperado

Uno de los rasgos más realistas de la CPI es que la normativa reconoce expresamente la incertidumbre inherente al proceso de innovación.

Dada la naturaleza del proceso de I+D, se reconoce la posibilidad de que el resultado esperado no sea obtenido durante la ejecución contractual, sin que ello genere responsabilidad para la entidad contratante ni para los contratistas, sin perjuicio de los incumplimientos contractuales debidamente acreditados.

Esta regla es muy importante porque diferencia el fracaso del proceso innovador del incumplimiento contractual. En un proceso de innovación puede ocurrir que, pese a la ejecución diligente y al cumplimiento de los hitos, la solución no alcance finalmente el resultado esperado. La norma reconoce expresamente ese riesgo y evita que, por ese solo hecho, se genere responsabilidad automática.

Control, monitoreo e informe final

La entidad contratante debe establecer mecanismos para el control y monitoreo de la ejecución del contrato, detectando y corrigiendo posibles desviaciones. Como mínimo, ese monitoreo debe incluir el plan de trabajo y cronograma, el cumplimiento de hitos parciales e indicadores clave de desempeño, la gestión de riesgos y el cumplimiento de cláusulas contractuales.

Además, el Reglamento exige que la entidad elabore un informe de evaluación final de todo el procedimiento de CPI, incluyendo la necesidad o problema que se buscó resolver, los desafíos encontrados, la forma en que se enfrentaron, los resultados relevantes, las conclusiones, recomendaciones, lecciones aprendidas y cualquier otro aspecto pertinente.

Ese informe debe publicarse en la sede digital de la entidad y en la Pladicop. Esto introduce un estándar valioso de rendición de cuentas y aprendizaje institucional, especialmente importante en contrataciones que implican innovación, experimentación y gestión de incertidumbre.

Análisis práctico: qué cambia realmente con la CPI

Desde una perspectiva práctica, la CPI cambia la lógica de la contratación pública en varios aspectos.

Primero, cambia la forma de definir el requerimiento, porque la entidad puede partir de objetivos funcionales y no de especificaciones cerradas.

Segundo, cambia la relación con el mercado, porque la consulta avanzada y la vigilancia tecnológica pasan a ser componentes esenciales para explorar soluciones innovadoras.

Tercero, cambia la evaluación, porque intervienen jurados de expertos y se valora no solo precio, sino capacidad real de generar innovación útil para la entidad.

Cuarto, cambia la estructura contractual, porque aparecen hitos, evaluación progresiva, terminación anticipada y posible selección sucesiva de la mejor solución.

Quinto, cambia el tratamiento del riesgo, porque la norma reconoce expresamente que en innovación puede no alcanzarse el resultado esperado sin que ello suponga, por sí mismo, responsabilidad.

En conjunto, la CPI obliga a la entidad a contratar con una lógica mucho más estratégica, experimental y técnicamente sofisticada.

Ejemplo práctico

Imaginemos que un ministerio enfrenta un problema público vinculado a la detección temprana de fallas estructurales en puentes ubicados en zonas de difícil acceso. El mercado ofrece sistemas de monitoreo convencionales, pero ninguno responde adecuadamente a las condiciones específicas del territorio, la conectividad limitada y la necesidad de alertas predictivas en tiempo real.

En ese escenario, la entidad podría no limitarse a comprar una solución ya existente, sino estructurar una CPI. Si opta por una CPP, podría contratar el desarrollo de prototipos o primeras soluciones de prueba que combinen sensores, análisis predictivo y transmisión adaptada a contextos de baja conectividad. Si opta por una API, además del desarrollo del servicio de I+D, podría dejar prevista la contratación posterior de la solución innovadora que finalmente demuestre el mejor desempeño conforme a los objetivos y costos establecidos.

Ese ejemplo muestra que la CPI no sirve para cualquier compra moderna o tecnológica, sino para situaciones en las que el problema público requiere realmente desarrollar, adaptar o perfeccionar una solución innovadora que el mercado aún no ofrece de manera suficiente.

Conclusión

La compra pública de innovación constituye una de las novedades más relevantes de la Ley N.° 32069, porque incorpora a la contratación pública peruana una herramienta orientada no solo a adquirir soluciones existentes, sino también a impulsar la generación de respuestas innovadoras frente a problemas públicos complejos.

Su importancia radica en que permite articular contratación pública, investigación y desarrollo, interacción avanzada con el mercado, evaluación técnica especializada y gestión del riesgo innovador bajo reglas específicas. Al mismo tiempo, exige mayor preparación institucional, mejor formulación del problema público, estrategias contractuales más sofisticadas y una cultura de seguimiento y aprendizaje mucho más desarrollada.

En consecuencia, la CPI no debe ser entendida como una modalidad exótica o marginal, sino como un instrumento estratégico del nuevo régimen para mejorar la prestación de servicios públicos y, al mismo tiempo, dinamizar la innovación desde la demanda pública.

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