Compra por encargo en la Ley N° 32069: qué es, cuándo conviene y en qué se diferencia de otras modalidades de contratación pública eficiente

El punto de partida se encuentra en el artículo 35 de la Ley. Esta disposición establece que una entidad contratante puede encargar a otra entidad o a un organismo internacional la realización de las fases de actuaciones preparatorias o selección a través de un convenio, y que el Reglamento desarrolla las condiciones y procedimientos aplicables. Asimismo, la Ley precisa que, cuando el encargo recaiga en un organismo internacional, el procedimiento que este realice debe ser acorde con los principios de la contratación pública y con los acuerdos comerciales o compromisos internacionales suscritos por el Perú. Además, el convenio debe incluir la obligación de remitir a la entidad encargante la documentación de ejecución y garantizar el acceso a dicha información por parte de los órganos del Sistema Nacional de Control.

Desde una perspectiva práctica, esto significa que la compra por encargo no es una cesión informal del proceso ni una forma de desprenderse de responsabilidades. Se trata de una modalidad regulada que redistribuye funciones entre entidad encargante y entidad encargada para conducir mejor determinadas fases del proceso de contratación.

¿Qué es la compra por encargo?

La base normativa de esta figura se encuentra en el numeral 35.1 del artículo 35 de la Ley, que permite a una entidad contratante encargar a otra entidad o a un organismo internacional la realización de las fases de actuaciones preparatorias o selección mediante convenio.

Sobre esa base, el numeral 237.1 del artículo 237 del Reglamento precisa que una entidad contratante puede encargar a Perú Compras o a otra entidad contratante, mediante convenio interinstitucional, la realización de la fase de actuaciones preparatorias y/o de la fase de selección para la contratación de bienes, servicios en general, consultorías y obras, siempre que existan informes de sustento técnico y legal sobre la necesidad del encargo y sobre la existencia de los recursos presupuestarios respectivos.

En consecuencia, la compra por encargo debe entenderse como una modalidad de organización del proceso de contratación. La entidad no deja de ser la titular de la necesidad pública, pero encarga a otra entidad la conducción de determinadas fases del proceso cuando ello resulte jurídicamente viable y funcionalmente conveniente.

¿Por qué es una modalidad de contratación pública eficiente?

La compra por encargo forma parte de las modalidades de contratación pública eficiente porque busca mejorar la conducción del proceso de contratación a través de una mejor distribución de funciones. Su lógica no está en modificar el objeto de la contratación ni en crear una excepción al procedimiento, sino en permitir que otra entidad con mayores capacidades, experiencia o mejores condiciones de gestión conduzca determinadas fases del proceso.

En otras palabras, la eficiencia aquí no proviene de consolidar demanda, de innovar la solución o de simplificar por cuantía, sino de encargar la conducción de fases concretas del proceso a un tercero institucionalmente habilitado para ello. Por esa razón, la compra por encargo debe entenderse como una modalidad de organización eficiente del proceso de contratación.

¿Qué fases pueden encargarse?

La propia Ley, en el numeral 35.1 del artículo 35, establece que el encargo puede recaer sobre las fases de actuaciones preparatorias o selección. El Reglamento desarrolla esta regla y, en el caso de encargos a Perú Compras u otra entidad contratante, permite que el encargo comprenda la fase de actuaciones preparatorias, la fase de selección o ambas.

Esto es importante porque la compra por encargo no supone, por regla general, trasladar toda la contratación hasta la ejecución final del contrato. Su ámbito natural está en las fases previas al perfeccionamiento contractual. De hecho, el numeral 239.3 del artículo 239 del Reglamento dispone expresamente que, una vez consentido o administrativamente firme el otorgamiento de la buena pro, el expediente se remite a la entidad contratante para el perfeccionamiento y ejecución del contrato respectivo, correspondiendo a esta todas las actuaciones posteriores, así como la verificación posterior de la oferta ganadora.

Por ello, la compra por encargo debe diferenciarse claramente de la compra centralizada, que sí puede comprender todas las fases del proceso hasta la liquidación o pago total.

Compra por encargo a Perú Compras o a otra entidad contratante

El artículo 237 del Reglamento contiene las reglas básicas de esta modalidad cuando el encargo se realiza a Perú Compras o a otra entidad contratante.

En primer lugar, el numeral 237.1 exige que el encargo se formalice mediante convenio interinstitucional, sustentado en informes técnico y legal sobre la necesidad del encargo y en la acreditación de recursos presupuestarios. Además, el convenio debe ser suscrito por las autoridades de la gestión administrativa de las partes.

Finalmente, el numeral 237.3 establece que las obligaciones y responsabilidades de las partes durante las fases encargadas se precisan en el convenio respectivo.

Desde una perspectiva práctica, estos requisitos muestran que la compra por encargo entre entidades no puede sustentarse en una decisión genérica o en simples razones de comodidad institucional. Debe existir una justificación concreta del encargo, una evaluación de viabilidad por parte de la entidad encargada y una delimitación precisa de responsabilidades en el convenio.

Compra por encargo a un organismo internacional

El régimen es más exigente cuando el encargo se realiza a un organismo internacional. Aquí la Ley y el Reglamento parten de la idea de que esta modalidad debe reservarse a supuestos justificados por especialidad, complejidad o riesgo de frustración del procedimiento.

El régimen es más exigente cuando el encargo se realiza a un organismo internacional. Aquí la Ley y el Reglamento parten de la idea de que esta modalidad debe reservarse a supuestos justificados por especialidad, complejidad o riesgo de frustración del procedimiento.

El primero corresponde al encargo de la fase de actuaciones preparatorias. En este caso, la entidad contratante debe acreditar tres condiciones: que el objeto contractual es altamente especializado, que no se encuentra en condiciones de determinar el requerimiento debido a su complejidad y a su falta de capacidad técnica, y que el objeto no está relacionado con el conocimiento, experiencia y capacidad que la entidad debería tener en función de sus competencias. Además, el encargo de actuaciones preparatorias puede incluir también la fase de selección.

El segundo escenario corresponde al encargo de la fase de selección. Aquí la entidad debe acreditar que, luego de realizada la estrategia de contratación, se concluyó que, dada la especialidad y complejidad del objeto contractual, existe un alto riesgo de frustración del procedimiento de selección. El propio numeral 238.1 precisa que ello puede deberse a que no se hayan identificado proveedores capaces de atender el requerimiento o a que resulte necesario acudir al mercado internacional para adjudicar el procedimiento.

El numeral 238.2 añade que este encargo debe ser aprobado por el titular de la entidad contratante y, en el caso de gobiernos regionales y locales, por acuerdo del Consejo Regional o Concejo Municipal. Esta facultad es indelegable.

Asimismo, el numeral 238.3 exige un expediente de sustento que justifique la imposibilidad de que las fases de actuaciones preparatorias y selección sean efectuadas por la propia entidad, que precise la conveniencia y ventajas del encargo y que cuente con informe favorable de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto sobre la disponibilidad de recursos.

A ello se suma el numeral 238.4, que exige que el organismo internacional tenga dentro de sus fines el desarrollo de actividades objeto del encargo y cuente con procedimientos formales, de carácter general y previamente establecidos para ejecutar dicho objeto. Finalmente, el numeral 238.5 dispone que el encargo debe constar en un convenio específico y concreto para cada proceso, dejando claro que la existencia de un convenio marco no implica, por sí sola, la aprobación de un encargo.

Todo esto confirma que el encargo a organismos internacionales no es una herramienta de uso libre, sino una modalidad excepcionalmente estructurada y sujeta a una motivación reforzada.

El convenio de encargo y la documentación del proceso

El convenio es el instrumento central de esta modalidad. La propia Ley, en el numeral 35.3 del artículo 35, exige que el convenio incluya cláusulas que establezcan la obligación de la entidad u organismo internacional encargado de remitir a la entidad encargante la documentación referida a su ejecución. Además, dispone que la entidad encargante debe atender los requerimientos de acceso a la información que formulen los órganos del Sistema Nacional de Control.

El Reglamento refuerza esta lógica. El numeral 239.2 del artículo 239 vuelve a señalar que las obligaciones y responsabilidades de las partes durante las fases encargadas se precisan en el convenio respectivo, mientras que el numeral 239.1 dispone que la entidad contratante es responsable de registrar en la Pladicop la documentación del proceso de contratación.

Desde una perspectiva práctica, esto significa que el convenio no puede limitarse a una fórmula general de encargo. Debe contener una distribución suficientemente clara de funciones, responsabilidades, entregables y mecanismos de coordinación documental. De lo contrario, el problema no será normativo, sino operativo: se generan vacíos de responsabilidad y riesgo de desarticulación entre la fase encargada y la continuación del proceso.

La segmentación en la compra por encargo

La compra por encargo también tiene una regla específica en materia de segmentación. El numeral 42.4 del artículo 42 del Reglamento dispone que, tratándose de contrataciones por encargo, la segmentación la realiza la respectiva entidad encargada al inicio de la fase de actuaciones preparatorias, en los casos en que el encargo contemple esta fase.

Esta precisión es importante porque muestra que, cuando el encargo incluye las actuaciones preparatorias, la entidad encargada no se limita a ejecutar tareas ya definidas por la entidad encargante, sino que asume también una función inicial de organización y estructuración de la contratación dentro de la lógica de la modalidad eficiente.

Recurso de apelación en la compra por encargo

La Ley también regula expresamente quién asume las atribuciones vinculadas a la apelación en esta modalidad. El numeral 74.2 del artículo 74 dispone que, en el caso de compras por encargo, las atribuciones de la entidad contratante son ejercidas por la entidad que conduce el procedimiento de selección correspondiente.

El Reglamento complementa esta regla en el numeral 239.4 del artículo 239, al señalar que, si se presenta recurso de apelación, este es resuelto por el titular de la entidad encargada o por el Tribunal de Contrataciones Públicas, según corresponda. Tratándose de encargos a organismos internacionales, se aplican las reglas de sus respectivos procedimientos.

Esto confirma que, mientras la fase de selección se encuentra a cargo de la entidad encargada, es esta la que asume funcionalmente la posición de entidad contratante para efectos del procedimiento y de sus incidencias impugnativas.

¿Qué ocurre después de la buena pro una vez consentida o administrativamente firme?

El numeral 239.3 del artículo 239 del Reglamento establece una regla decisiva para entender los límites de la compra por encargo: una vez consentido o administrativamente firme el otorgamiento de la buena pro, el expediente de contratación se remite a la entidad contratante para el perfeccionamiento y ejecución del contrato respectivo. Además, todas las situaciones que se presenten con posterioridad al consentimiento de la buena pro corresponden ser efectuadas por la entidad contratante, así como la verificación posterior de la oferta ganadora.

Esta regla demuestra que la compra por encargo no implica una transferencia integral del proceso de contratación hasta la ejecución final. La conducción por encargo termina, en principio, con la culminación de la fase o fases encomendadas. Después de ello, la entidad encargante retoma el proceso.

¿En qué se diferencia de otras modalidades de contratación pública eficiente?

La compra por encargo se diferencia de las demás modalidades de contratación pública eficiente porque su lógica consiste en trasladar a otra entidad, a Perú Compras o a un organismo internacional la conducción de las actuaciones preparatorias, de la selección o de ambas, pero sin comprender, por regla general, toda la ejecución contractual.

Esta característica permite distinguirla con mayor claridad de las demás modalidades previstas por la Ley.

Frente a la compra centralizada, la diferencia principal es que esta última puede comprender todas las fases del proceso de contratación, hasta la liquidación o pago total, e incluso la distribución. En cambio, la compra por encargo se concentra en fases previas al perfeccionamiento contractual y, una vez consentida o administrativamente firme la buena pro, el expediente retorna a la entidad contratante.

Frente a la compra corporativa, la diferencia radica en que esta busca consolidar necesidades comunes de dos o más entidades para obtener mejores condiciones de mercado. La compra por encargo, en cambio, no se define por la consolidación de demanda, sino por el traslado de la conducción de determinadas fases del proceso a otra entidad u organismo habilitado.

Frente a la compra pública de innovación, la diferencia está en la finalidad de la contratación. La CPI se orienta a desarrollar o adquirir soluciones innovadoras cuando el mercado no ofrece todavía una respuesta suficiente o cuando esta requiere adaptaciones, ajustes o mejoras innovadoras. La compra por encargo, por su parte, no altera la lógica del objeto contractual, sino la forma en que se organiza la conducción del proceso.

Frente a los acuerdos marco, la diferencia consiste en que estos organizan la contratación por etapas, primero determinando proveedores o condiciones que integrarán el acuerdo y luego adjudicando contratos específicos. La compra por encargo no responde a esa lógica escalonada, sino al traslado funcional de fases del proceso a otra entidad u organismo.

Finalmente, frente a los contratos menores, la diferencia es aún más clara. Los contratos menores responden a una lógica de simplificación por cuantía, pues comprenden contrataciones de hasta ocho UIT que no requieren procedimiento de selección. La compra por encargo, en cambio, no se define por el monto, sino por la organización de la conducción de determinadas fases del proceso de contratación.

En ese sentido, aunque todas forman parte de las modalidades de la contratación pública eficiente, cada una responde a una lógica distinta: la compra por encargo busca eficiencia en la conducción del proceso; la compra centralizada, en la gestión integral de la contratación; la compra corporativa, en la agregación de demanda; la CPI, en la generación o adquisición de soluciones innovadoras; los acuerdos marco, en la contratación por etapas; y los contratos menores, en la simplificación de contrataciones de baja cuantía.

Análisis práctico: cuándo conviene usar la compra por encargo

LDesde una perspectiva práctica, la compra por encargo puede resultar especialmente útil cuando la entidad necesita apoyo para conducir una contratación compleja, especializada o con riesgo relevante de frustración, pero no requiere trasladar toda la contratación hasta la ejecución final. También puede ser una herramienta útil cuando otra entidad ya dispone de experiencia técnica, capacidad organizativa o conocimiento del mercado que la entidad encargante no posee en el mismo nivel.

Sin embargo, esta modalidad no debe entenderse como una solución automática frente a deficiencias ordinarias de gestión. La normativa no la concibe como un mecanismo para desprenderse rutinariamente de funciones, sino como una modalidad justificada por razones concretas de eficiencia, especialización o viabilidad del procedimiento.

Por ello, la calidad del sustento técnico y legal, la precisión del convenio y la claridad en la distribución de responsabilidades son elementos decisivos. Bien utilizada, la compra por encargo puede mejorar la conducción de fases críticas del proceso. Mal estructurada, puede generar descoordinación, duplicidad de funciones o pérdida de trazabilidad documental

Conclusión

La compra por encargo es una modalidad de contratación pública eficiente que permite a una entidad apoyarse en otra entidad, en Perú Compras o, en supuestos calificados, en un organismo internacional, para conducir mejor la fase de actuaciones preparatorias, la fase de selección o de ambas cuando corresponda.

Su utilidad práctica radica en que permite incorporar capacidad técnica, experiencia o mejores condiciones de gestión en fases especialmente sensibles del proceso. Pero precisamente porque no se trata de una simple delegación informal, sino de una modalidad regulada, exige un sustento técnico y legal serio, una evaluación de viabilidad, un convenio preciso y una clara delimitación de responsabilidades.

En consecuencia, la compra por encargo debe entenderse como una herramienta de organización eficiente del proceso de contratación, no como una vía para diluir responsabilidades ni como un mecanismo rutinario de sustitución de capacidades institucionales.

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