Adelantos en la Ley N° 32069: qué son, cuándo proceden y cómo funcionan en la contratación pública

En determinados contratos, especialmente cuando existe una inversión inicial significativa o condiciones de mercado que exigen liquidez temprana, la normativa permite que la entidad contratante entregue adelantos, pero siempre bajo reglas precisas sobre previsión, garantía y amortización.

En este artículo explicamos qué son los adelantos, cuál es su fundamento legal, qué tipos existen, cómo se garantizan y cómo operan en bienes, servicios, obras y consultorías de obra.

¿Qué son los adelantos y cuál es su finalidad?

El punto de partida para entender este mecanismo de financiamiento se encuentra en el numeral 66.1 del artículo 66 de la Ley N.° 32069, el cual establece que la entidad contratante puede entregar adelantos al contratista con la finalidad de otorgarle financiamiento o liquidez para la ejecución del contrato, en las condiciones establecidas y sustentadas en la estrategia de contratación. Esta disposición es relevante porque deja claro que el adelanto no tiene una finalidad autónoma, sino instrumental, pues está orientado a hacer viable o más eficiente la ejecución contractual.

En ese sentido, el adelanto no es una liberalidad de la entidad ni un pago anticipado desvinculado de la prestación, pues su justificación reside en facilitar la ejecución del contrato cuando las condiciones del objeto, del sistema de entrega o del mercado hacen razonable ese soporte financiero. Por ello, la propia Ley exige que el adelanto esté sustentado en la estrategia de contratación y remite al Reglamento el desarrollo de sus condiciones y criterios.

Los adelantos dentro de la estrategia de contratación

La vinculación entre adelantos y diseño contractual se aprecia con claridad en el artículo 46 del Reglamento, precisamente en el numeral 46.1 se dispone que, dentro de las variables que la DEC debe analizar, evaluar y determinar en la estrategia de contratación, se encuentran expresamente las garantías y los adelantos. Esto significa que la decisión de prever adelantos no debe adoptarse de manera tardía o improvisada, sino desde la etapa de actuaciones preparatorias.

Desde una perspectiva práctica, esta regla obliga a la entidad a justificar por qué corresponde otorgar adelantos, cuál será su tipo, cómo se garantizarán y cómo se amortizarán. En otras palabras, no basta con incluirlos en las bases; es necesario que respondan a una evaluación técnica concreta del objeto contractual y de los riesgos asociados a la ejecución.

Relación entre adelantos y garantías

El régimen de adelantos debe leerse conjuntamente con el artículo 61 de la Ley, que regula las garantías. El numeral 61.1 establece que el cumplimiento de las obligaciones del contratista debe ser garantizado a través de los mecanismos previstos en la Ley, a fin de cubrir el adelanto de pago, el fiel cumplimiento del contrato y el fiel cumplimiento de las prestaciones accesorias.

A su vez, el numeral 61.2 reconoce como mecanismos de garantía el fideicomiso, la carta fianza financiera, el contrato de seguro y la retención de pago. Sin embargo, cuando se trata específicamente de adelantos, el numeral 113.3 del Reglamento precisa que la entidad contratante solo puede entregarlos cuando estos se garanticen por idéntico monto, sin excepción, mediante fideicomiso, carta fianza financiera o contrato de seguro.

Esta regla revela una idea central del sistema: el adelanto solo procede cuando se encuentra íntegramente garantizado. Por ello, la entidad no puede desembolsar fondos por este concepto sin contar previamente con una garantía que cubra la totalidad del monto otorgado.

Características de la garantía por adelantos

El numeral 113.3 del Reglamento establece que la garantía por adelantos debe tener un plazo mínimo de vigencia de tres meses, renovable por un plazo idéntico hasta la amortización total del adelanto otorgado, salvo que el plazo de ejecución contractual sea menor. Además, esta garantía puede reducirse, a solicitud del contratista, hasta el monto pendiente de amortizar.

Esta regla es importante porque demuestra que la garantía por adelantos no permanece necesariamente inalterable durante toda la ejecución contractual, sino que puede adecuarse al saldo pendiente de amortización. No obstante, esa posibilidad no elimina la obligación de renovarla oportunamente mientras subsista un monto no amortizado.

Precisamente por ello, el artículo 118 del Reglamento prevé supuestos específicos de ejecución. El literal a) del numeral 118.2, dispone que las garantías por adelantos se ejecutan si el contratista no las renueva antes de su vencimiento, luego de otorgársele un plazo de cinco días hábiles para devolver el monto pendiente de amortizar. Tratándose de garantías por adelantos, no corresponde devolución alguna por el monto pendiente de amortización.

Tipos de adelantos según la Ley

El numeral 66.2 del artículo 66 de la Ley prevé tres tipos de adelanto: el adelanto directo, el adelanto para materiales e insumos, equipamiento y mobiliario, y otros que sean establecidos en el Reglamento. Por su parte, el numeral 66.3 establece que los documentos del procedimiento de selección pueden contemplar adelantos directos al contratista, cuyo monto, en conjunto, no puede exceder el 30 % del monto del contrato original.

La Ley fija así el marco general, pero remite al Reglamento el desarrollo de las condiciones y criterios para su otorgamiento, amortización y control, conforme al numeral 66.4. Por ello, el régimen real de adelantos debe analizarse distinguiendo según el objeto contractual, pues no se aplica del mismo modo en bienes y servicios que en obras o consultorías de obra.

Adelanto directo en bienes y servicios

El artículo 137 del Reglamento regula el adelanto directo en bienes y servicios. El numeral 137.1 establece que solo puede otorgarse en el caso de bienes de alta complejidad ejecutados bajo llave en mano, el servicio especializado de gestión de instalaciones, el servicio de mantenimiento vial, el ASISTE u otros supuestos que lo requieran por condiciones de mercado, siempre que ello se encuentre sustentado en la estrategia de contratación.

Esto demuestra que el adelanto directo en bienes y servicios no constituye una regla general. Su procedencia depende de que el objeto contractual o las condiciones del mercado lo justifiquen de manera específica. Además, el numeral 137.2 exige que, al momento de solicitarlo, el contratista entregue la garantía acompañada del comprobante de pago.

Respecto de su amortización, el numeral 137.4 establece que esta se realiza mediante descuentos proporcionales en cada uno de los pagos parciales que se efectúen al contratista por la ejecución de las prestaciones a su cargo. Asimismo, precisa que cualquier diferencia que se produzca respecto de la amortización parcial se regulariza en el siguiente pago que corresponda o al momento de otorgarse la conformidad de la recepción de la prestación. Tratándose de bienes, el numeral 137.5 añade que la DEC debe comunicar el otorgamiento del adelanto al área de almacén en un plazo máximo de tres días hábiles, contabilizados desde el día siguiente de su entrega.

Adelantos en obras y consultoría de obras

El artículo 178 del Reglamento regula de manera específica los adelantos en obras y consultorías de obra. El numeral 178.1 dispone que en obras pueden existir tres tipos de adelanto: directos, para materiales e insumos, equipamiento y mobiliario, y por avance. En cambio, el numeral 178.2 establece que en consultoría de obras solo proceden los adelantos directos y que no procede la constitución de fideicomisos por adelantos en consultorías de obra.

El numeral 178.3 desarrolla además los topes máximos según el sistema de entrega. Para consultorías de obra, el adelanto directo no excede el 30 % del monto del contrato original. En obras bajo el sistema de entrega de solo construcción, el adelanto directo y el adelanto para materiales e insumos, equipamiento y mobiliario no exceden, respectivamente, el 10 % y el 20 % del monto del contrato original, mientras que el adelanto por avance no excede el 10 %. En obras bajo el sistema de entrega de diseño y construcción, la regla distingue entre el componente de diseño y el componente de ejecución de obra, con topes diferenciados para cada uno.

Esta diferenciación pone de relieve que los adelantos no se sujetan a un régimen uniforme. Su modalidad y cuantía dependen del objeto contractual, del sistema de entrega y de la lógica propia de la ejecución contractual.

Entrega del adelanto directo en obras y consultoría de obras

El artículo 179 regula el procedimiento para la entrega del adelanto directo en obras y consultorías de obra. El numeral 179.1 establece que, si las bases lo han previsto, el contratista puede solicitar su entrega dentro de los diez días siguientes al perfeccionamiento del contrato, adjuntando el mecanismo de garantía. Incluso puede solicitar hasta cinco días adicionales para presentar dicha garantía, siempre que exista sustento.

El numeral 179.2 dispone que la entidad contratante debe entregar el adelanto directo dentro de un plazo máximo de siete días contados desde el día siguiente de recibido el mecanismo de garantía. En las obras bajo el sistema de diseño y construcción, el numeral 179.3 agrega una precisión relevante: para el componente de diseño, el plazo se computa desde la suscripción del contrato; para el componente de ejecución de obra, desde la aprobación del expediente técnico.

Ello evidencia que el adelanto directo no se desembolsa automáticamente con la suscripción del contrato. Su entrega está condicionada a que haya sido previsto en las bases, solicitado por el contratista y respaldado con la garantía correspondiente.

Relación entre adelantos e inicio del plazo de ejecución en obras

El artículo 176 del Reglamento vincula expresamente el adelanto directo con el inicio del plazo de ejecución contractual en obras y consultorías de obra. En el caso de obras, el literal c) del numeral 176.1 establece que dicho plazo se inicia una vez que la entidad contratante cumple, entre otras condiciones, con la entrega del adelanto directo, siempre que este haya sido solicitado por el contratista, salvo que se encuentre garantizado mediante fideicomiso. De manera similar, el literal c) del numeral 176.2 prevé esta misma condición para las consultorías de obra.

Esta regla tiene un efecto práctico importante: el adelanto no solo cumple una función financiera, sino que puede incidir directamente en el momento a partir del cual empieza a correr el plazo contractual. Por ello, su retraso puede afectar el calendario de ejecución e incluso dar lugar al resarcimiento de daños y perjuicios o a la posibilidad de resolver el contrato en determinados supuestos, conforme al numeral 176.4.

Adelanto para materiales, insumos, equipamiento y mobiliario

El artículo 181 del Reglamento desarrolla el adelanto para materiales e insumos, equipamiento y mobiliario en obras bajo los sistemas de entrega de solo construcción y diseño y construcción. El numeral 181.1 precisa que este adelanto comprende los materiales e insumos a ser utilizados en la ejecución de la obra, así como los equipamientos y mobiliarios que serán incorporados a ella.

El numeral 181.2 dispone que estas solicitudes solo proceden una vez iniciado el plazo de ejecución de la obra y deben presentarse a la supervisión, considerando el calendario de adquisición de materiales, insumos, equipamientos y mobiliario, así como los plazos establecidos en las bases. A su vez, el numeral 181.3 establece que la garantía se mantiene vigente hasta la utilización de dichos bienes a satisfacción de la entidad contratante y que puede reducirse de manera proporcional.

En consecuencia, este tipo de adelanto se encuentra estrechamente vinculado al calendario real de ejecución y al control técnico de la supervisión.

Adelanto por avance en obras

El numeral 178.5 del Reglamento permite que, durante la ejecución contractual de la obra, la entidad contratante otorgue otro adelanto por avance, siempre que se cumplan dos condiciones: que exista un avance físico real del 60 % de la obra y que dicho porcentaje sea igual o mayor al avance físico programado.

Esta figura no responde a la lógica del adelanto inicial destinado a facilitar el arranque de la ejecución contractual, sino a una fase más avanzada de la obra, en la que el contratista ya ha demostrado un nivel de ejecución significativo y compatible con la programación prevista. En ese sentido, la norma incorpora un mecanismo adicional de liquidez, sujeto al cumplimiento de parámetros objetivos de avance.

Amortización de los adelantos

El régimen de amortización aparece en los artículos 137, 178 y 180 del Reglamento. En términos generales, la amortización del adelanto directo se realiza mediante descuentos proporcionales en cada pago parcial o valorización. Así lo disponen el numeral 137.4 para bienes y servicios, el numeral 178.4 para obras y consultorías de obra, y el numeral 180.1 en materia de valorizaciones.

El numeral 180.2 añade que la amortización del adelanto para materiales, insumos, equipamiento y mobiliario se rige por la directiva que emita la DGA sobre fórmulas polinómicas. A su vez, el numeral 180.3 establece que la amortización del adelanto por avance se realiza mediante descuentos proporcionales en cada valorización del componente desde la entrega del adelanto. Finalmente, el numeral 180.4 prevé que cualquier diferencia de monto se regulariza en valorizaciones posteriores o en la liquidación del contrato.

La lógica común de todas estas reglas es que el adelanto no queda fuera del circuito financiero del contrato. Debe recuperarse progresivamente mediante los pagos que la entidad va efectuando durante la ejecución.

Ejecución de la garantía por adelantos

El artículo 118 del Reglamento regula la ejecución de garantías. En lo que concierne específicamente a los adelantos, el numeral 118.2, literal c), dispone que la garantía por adelantos se ejecuta cuando, luego de que el contrato sea resuelto o declarado nulo, no se amortice o pague el monto adelantado, aun cuando ese evento haya sido sometido a un medio de solución de controversias.

Esta regla es especialmente relevante porque deja claro que la existencia de una controversia no impide, por sí sola, la ejecución de la garantía por adelantos si subsiste un saldo no amortizado ni devuelto. A ello se suma el numeral 118.3, que precisa que la evaluación del supuesto habilitante corresponde a la entidad contratante, sin afectar el carácter automático de la ejecución. En consecuencia, la empresa emisora no puede oponer defensas para evitar el pago una vez verificado el supuesto normativo correspondiente.

Fideicomiso de adelanto directo en obras

El artículo 184 del Reglamento regula el fideicomiso de adelanto directo en obras bajo los sistemas de solo construcción y diseño y construcción. El numeral 184.1 establece que el fideicomiso puede emplearse para garantizar adelantos directos de obra cuando el monto contractual del componente correspondiente a la ejecución de la obra sea mayor a cinco millones de soles. Asimismo, precisa que no procede para el componente de diseño.

Esta figura tiene especial importancia porque transforma la lógica clásica de la garantía. Ya no se trata solo de contar con un instrumento ejecutable en caso de incumplimiento, sino de una estructura fiduciaria destinada a controlar y administrar el uso del adelanto. El artículo 184 desarrolla, además, el plazo para culminar los trámites de constitución, las obligaciones del contratista respecto de las comisiones, el rol de la empresa fiduciaria y el contenido mínimo del contrato de fideicomiso.

Desde una perspectiva práctica, el fideicomiso permite una trazabilidad mayor del uso de los recursos adelantados, pero también supone una estructura más sofisticada y costosa. Precisamente por ello, la norma lo limita a ciertos contratos de obra y a determinados montos.

Análisis práctico: qué debe tener en cuenta la entidad antes de prever adelantos

Desde una perspectiva práctica, la primera pregunta no debería ser cuánto adelanto puede otorgarse, sino si realmente corresponde preverlo. La Ley y el Reglamento no conciben los adelantos como una cláusula automática, sino como una herramienta que debe justificarse en la estrategia de contratación y responder a la finalidad de facilitar la ejecución contractual.

La entidad debe evaluar, entre otros aspectos, si el objeto contractual requiere una inversión inicial significativa, si las condiciones de mercado justifican adelantos, qué riesgos genera su otorgamiento, cuál será la modalidad de garantía y cómo se amortizará. Además, debe evitar un error frecuente: tratar el adelanto como si fuera un simple desembolso anticipado desconectado del sistema de control contractual. En realidad, el adelanto está estrechamente vinculado a la garantía, a la ejecución, a la amortización y, en ciertos casos, incluso al inicio del plazo contractual.

Por ello, el adecuado diseño de los adelantos exige una mirada integral. Un adelanto mal previsto, mal garantizado o mal amortizado no solo afecta la ejecución del contrato, sino que puede comprometer directamente la protección de recursos públicos.

Ejemplo práctico

Supongamos que una entidad contrata la ejecución de una obra bajo el sistema de solo construcción y que las bases prevén adelanto directo y adelanto para materiales e insumos. El contratista perfecciona el contrato y, dentro del plazo reglamentario, solicita el adelanto directo adjuntando la garantía correspondiente. La entidad, luego de verificar el cumplimiento de los requisitos, entrega el adelanto dentro del plazo previsto en el artículo 179.

Posteriormente, una vez iniciado el plazo de ejecución de la obra, el contratista solicita el adelanto para materiales e insumos conforme al calendario de adquisiciones. La supervisión verifica la solicitud y la entidad entrega el adelanto correspondiente. Durante la ejecución, ambos montos se van amortizando progresivamente mediante descuentos en las valorizaciones, y las garantías pueden reducirse en proporción al saldo pendiente.

Este ejemplo muestra que los adelantos no operan como pagos aislados, sino como instrumentos insertos en una secuencia regulada de solicitud, garantía, entrega, amortización y eventual ejecución.

Conclusión

Los adelantos en la Ley N° 32069 son mecanismos de financiamiento o liquidez orientados a facilitar la ejecución del contrato, pero siempre dentro de un régimen estricto de previsión, garantía, amortización y control. La Ley los regula en conexión directa con las garantías contractuales, y el Reglamento desarrolla con mayor detalle sus modalidades y condiciones según el objeto contractual.

Su tratamiento no es uniforme. Cambia según se trate de bienes, servicios, obras o consultorías de obra, y también según el sistema de entrega. Por ello, comprender su régimen exige leer conjuntamente la Ley y el Reglamento, y atender no solo al tipo de adelanto, sino también a su relación con la estrategia de contratación, el inicio de la ejecución contractual, la garantía exigida y las reglas de amortización.

En consecuencia, el adelanto no debe ser visto como una simple facilidad a favor del contratista, sino como un instrumento contractual que solo se justifica en la medida en que contribuya a hacer viable y eficiente la ejecución del contrato, dentro de un marco de control jurídico y protección de los recursos públicos.

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